Die Mehrwertsteuersenkung 2020 – ein Wumms oder eher ein laues Lüftchen?

Januar 2021

Mit „Wumms“ wollte Bundesfinanzminister Olaf Scholz im Juni aus der Corona-Krise kommen und präsentierte als Herzstück des Maßnahmenpaketes der Bundesregierung eine temporäre Mehrwertsteuersenkung bis Jahresende. Aber hatte diese Senkung wirklich „Wumms“, oder war sie eher ein laues Lüftchen für die Konjunktur?

Tatsache ist: Die Corona-Krise hat die Wirtschaft in Deutschland massiv einbrechen lassen. Laut dem Statistischem Bundesamt fiel das Bruttoinlandsprodukt (BIP) im zweiten Quartal 2020 preis-, saison- und kalenderbereinigt um 9,8 Prozent – ein historisch starker Rückgang, der sogar die Rückgänge im Zuge der Finanzkrise in den Schatten stellt (siehe „Die Entwicklung des BIP seit 2008“). Zwar stieg das BIP im dritten Quartal gegenüber dem Vorquartal bereinigt wieder um 8,5 Prozent an. Für das gesamte Jahr 2020 rechnete die Bundesregierung Ende Oktober aber dennoch mit einem Rückgang um 5,5 Prozent (siehe „BIP-Herbstprojektion der Bundesregierung 2020“). Der neuerliche Lockdown ab Mitte Dezember 2020 konnte hier naturgemäß noch nicht berücksichtigt sein. Ob und wie er sich zusätzlich dämpfend auf das BIP 2020 auswirkt, bleibt abzuwarten. Die Bundesregierung hat ihre Prognose vom Oktober bislang (Stand: 29. Dezember) nicht korrigiert.

Um der Wirtschaft bei der Bewältigung der Corona-Krise zu helfen, beschlossen Bund und Länder zahlreiche Maßnahmenpakete. Eine prominente Rolle spielte dabei die auf sechs Monate befristete Senkung der Mehrwertsteuer von 19 auf 16 Prozent beziehungsweise von sieben auf fünf Prozent. Von der Maßnahme erhoffte sich die Bundesregierung eine Belebung des Konsums, indem die Verbraucher animiert werden sollten, insbesondere größere Anschaffungen, die eigentlich erst ab 2021 geplant waren, vorzuziehen. Die daraus resultierenden Käufe sollten den Einzelhandel und die Wirtschaft insgesamt in der Corona-Krise stützen.

Waren andere Maßnahmen wirkungsvoller als die Mehrwertsteuersenkung?

Doch ist dies gelungen? Zwar hat sich die Wirtschaft im dritten Quartal deutlich erholt und die ursprünglichen Erwartungen übertroffen. Allerdings machen Experten andere Faktoren dafür verantwortlich, so zum Beispiel Prof. Dr. Veronika Grimm, Mitglied im Sachverständigenrat der Bundesregierung: „Vor allem hat sich die Wirtschaft nach Wegfall der Beschränkungen im dritten Quartal wieder sehr schnell erholt, besonders im produzierenden Gewerbe. Das liegt auch daran, dass die Soforthilfen und die automatischen Stabilisatoren wie das Steuersystem und die Kurzarbeit eine Verfestigung des Konjunktureinbruchs abgewendet haben.“

Für die Erholung der deutschen Wirtschaft nach dem ersten Lockdown im Frühjahr bedeutsam war auch die im Jahresverlauf wieder deutlich ansteigende Außenhandelsaktivität in Folge einer relativ robusten globalen Konjunktur. Vor allem die Nachfrage aus China hat wieder deutlich angezogen, und Indikatoren wie die Zunahme der Luftfracht oder der kräftige Anstieg des Containerumschlag-Indexes des RWI-Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung in Essen im Oktober belegen das Anziehen der weltweiten Konjunkturentwicklung.

Es gab also offenbar deutlich wirksamere Faktoren für die Erholung als die Mehrwertsteuersenkung. Auch Rolf Bürkl von der Nürnberger Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) zog im Oktober – nach fast vier Monaten – ein verhaltenes Zwischen-Resümee der konjunkturellen Effekte der Mehrwertsteuersenkung: „Bislang waren die Effekte … eher geringer ausgeprägt.“ Grundsätzlich stellt sich die Frage, welche Bedeutung der Konsum in der Corona-Krise als Konjunkturstütze überhaupt besitzt. GfK-Experte Rolf Bürkl sah vier Monate nach dem Inkrafttreten der Mehrwertsteuersenkung nur überschaubare Effekte. Und mit dem Ansteigen der Infektionsraten im Oktober habe sich das Konsumklima bereits wieder „etwas abgeschwächt“. Dr. Andreas Scheuerle, Leiter Industrieländerkonjunktur und Branchenanalysen bei der Deka, ist anderer Meinung: „Der Konsum hat nach dem Corona-Einbruch im Frühjahr den stärksten Beitrag zum Anstieg des deutschen Bruttoinlandsprodukts im Sommer geleistet“.

Darüber hinaus lässt sich im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuersenkung durchaus die Frage stellen, ob die von Bürkl beobachtete Abschwächung nicht in gewisser Weise eher ein ganz normaler Vorgang ist. Scheuerle sieht die durch Mehrwertsteueranpassungen ausgelösten Effekte typischerweise vor allem im jeweils letzten Quartal vor Inkrafttreten einer Erhöhung und erwartet daher „Vorzieheffekte vor allem im vierten Quartal 2020, wobei abzuwarten bleibt, wie stark der neuerliche Lockdown die Konsumkonjunktur belasten wird“.

Im dritten Quartal 2020, also im ersten Quartal nach Bekanntgabe der Mehrwertsteuersenkung, sieht Scheuerle hingegen zumindest beim Einzelhandel kaum Effekte der „Wumms“-Maßnahme: Diese Branche habe sich ohnehin am besten erholt. Der Einbruch durch den Lockdown im März und April war schon im Mai komplett wieder aufgeholt, also sogar bevor die Mehrwertsteuersenkung überhaupt angekündigt wurde. „Es handelte sich hier um Nachholeffekte der fünf Wochen Lockdown im März und April. Mit Vorzieheffekten der Mehrwertsteuersenkung hatte diese Entwicklung dagegen nichts zu tun.“

Langlebige Konsumgüter: „Alles andere als ein Feuerwerk“.

Allerdings zielte die Mehrwertsteuersenkung für das zweite Halbjahr 2020 in erster Linie ohnehin auf langlebige Konsumgüter ab. Denn bei diesen oftmals kostspieligen Gütern wie Autos oder Möbeln lohnen sich drei Prozent Steuerersparnis besonders. In einer Mitte August im Auftrag des Instituts der deutschen Wirtschaft durchgeführten Online-Umfrage gaben immerhin elf Prozent der Befragten an, einmalige Ausgaben getätigt zu haben, die ohne die Mehrwertsteuersenkung zumindest zu diesem Zeitpunkt nicht getätigt worden wären. In mehr als zwei Drittel der Fälle lagen diese Ausgaben höher als 500 Euro. Die überwiegende Mehrheit gab an, dass sie diese Ausgabe sonst im nächsten Jahr (51 Prozent) oder in den darauffolgenden Jahren (39 Prozent) getätigt hätten. Dieses zeitliche Vorziehen hochwertiger Anschaffungen entspricht den damit verbundenen Absichten der Bundesregierung. Andreas Scheuerle sieht allerdings gerade bei langlebigen Konsumgütern nur eingeschränkte Effekte und verweist in diesem Zusammenhang auf die Entwicklung der Kfz-Zulassungen: „Zwar setzte nach dem Ende des Lockdowns im Frühjahr eine Gegenbewegung ein, die den Einbruch sogar leicht überkompensierte. Allerdings war dies alles andere als ein Feuerwerk, wir bewegen uns vielmehr bereits seit Sommer wieder auf einem konstanten Niveau, das nur minimal über dem Niveau vor dem Frühjahrs-Lockdown liegt“. Auch auf dem privaten Immobilienmarkt lässt sich eine stimulierende Wirkung durch die temporäre Steuersenkung nicht belegen. Immerhin beobachtet Scheuerle seit Juli ein kräftiges Anziehen der Produktion im Ausbaugewerbe, also bei Installateuren und ähnlichen Gewerken – jedoch nach einem starken Rückgang im Juni. Hier liegt die Vermutung eines Ankündigungseffekts nah, bei dem Auftraggeber ihre Aufträge vom Juni in die zweite Jahreshälfte verschoben haben, um dann von der niedrigeren Mehrwertsteuer zu profitieren.

Jahresübergreifend ein ökonomisches Nullsummenspiel.

Gerade im Hinblick auf den Einzelhandel ergeben sich grundsätzlich mehrere Fragen. Zum einen: Handelt es sich bei den Effekten der Mehrwertsteuersenkung nicht jahresübergreifend gesehen um ein Nullsummenspiel? Sprich: Was der Handel durch die Senkung in diesem Jahr möglicherweise mehr eingenommen hat, fehlt ihm dann im nächsten Jahr, obwohl er die Einnahmen dann genauso gut brauchen könnte? Scheuerle beantwortet diese Frage klar mit „Ja“. Diese Entwicklung ist insofern kritisch zu sehen, als aufgrund der Entwicklung der Infektionszahlen und des damit verbundenen neuerlichen Lockdowns ab der zweiten Dezemberhälfte 2020 davon auszugehen ist, dass die Pandemie und ihre ökonomischen Auswirkungen bis in das Jahr 2021 hinein anhalten werden. Das Instrument, durch Mehrwertsteuersenkungen mehr Anreize für erhöhten Konsum zu schaffen, steht dann nicht mehr zur Verfügung.

Besteht – zum Zweiten – nicht das Risiko, dass der kurzfristige Lockdown ab Mitte Dezember wesentliche Teile der konsumstimulierenden Wirkung der Mehrwertsteuersenkung konterkariert? Immerhin ist die Weihnachtszeit üblicherweise die umsatzstärkste für den Handel. Gewisse Beeinträchtigungen bei den angestrebten Effekten dürfte es tatsächlich geben. Eher nicht bei Großanschaffungen wie Autos, die teilweise lange im Voraus bestellt werden müssen, wohl aber zum Beispiel bei Möbeln. Wie groß die Effekte der Mehrwertsteuersenkung bei solchen Anschaffungen ohne Lockdown im Dezember gewesen wären und welche dämpfenden Effekte dieser Lockdown mit sich bringen wird, lässt sich nicht exakt quantifizieren. Klar ist aber: Die aus einer solchen Mehrwertsteuersenkung resultierende Anschaffungsneigung gerade für langlebige Konsumgüter hängt von vielen Faktoren ab und kann leicht überlagert werden durch schlechte Nachrichten wie zum Beispiel wieder deutlich verschärfte Corona-Maßnahmen. Viele Privathaushalte erkennen, dass die Pandemie ihre Lohnzuwächse noch für einige Zeit dämpfen wird. Demzufolge schränken sie gerade die Anschaffung langlebiger Konsumgüter ein.

Wäre eine Verlängerung sinnvoll gewesen?

Anfang Dezember forderte der Handelsverband Deutschland (HDE) eine Verlängerung der Mehrwertsteuersenkung über das Jahresende hinaus Dies widerspricht jedoch explizit den ursprünglichen Intentionen der Maßnahme – einer zeitlichen Vorverlegung des Konsums – und läuft somit dem Grundgedanken der Mehrwertsteuersenkung zuwider. Der üblicherweise mit einer Mehrwertsteueranpassung verbundene und ja auch angestrebte Vorzieheffekt würde sich einfach ins kommende Jahr verschieben. Andreas Scheuerle warnt zudem vor negativen psychologischen Folgen durch Vertrauensverlust: „Die Menschen müssen sich darauf verlassen können, dass eine befristete Mehrwertsteuersenkung zum vorher bekanntgegebenen Zeitpunkt auch tatsächlich endet. Nur dann besteht die Chance, den von der Politik wichtigsten angestrebten Effekt zu erreichen, dass wichtige und kostspielige Anschaffungen vorgezogen werden.“

Fazit und Ausblick.

Naturgemäß ist es noch zu früh, ein abschließendes Fazit zu ziehen, bevor die Zahlen für das vierte Quartal 2020 vorliegen. Scheuerle erwartet auf Basis des bisherigen Kenntnisstands, dass die Mehrwertsteuersenkung „hinter den mit ihr verbundenen Hoffnungen zurückgeblieben ist“, die konsumstimulierende Wirkung also überschaubar war. Der größte Effekt dieser Mehrwertsteuersenkung liegt für ihn vielmehr in dem von ihr geschaffenen psychologischen Momentum einer Stimmungsaufhellung unter den Verbrauchern in einer schwierigen Zeit.

Unabhängig von der Wirkung, welche die Mehrwertsteuersenkung entfaltet hat, wäre es allerdings ohnehin grundsätzlich ambitioniert zu erwarten, dass eine einzige Maßnahme ausreichen könnte, um die konjunkturellen Folgen des Jahrhundert-Ereignisses „Corona-Pandemie“ einzudämmen. So ist die eingesetzte Erholung noch fragil und wird auch in den ersten Monaten des Jahres 2021 noch geprägt sein von immer wieder auftretenden oder zumindest möglichen Rückschlägen. Immerhin werden im Laufe des Jahres 2021 immer mehr Menschen aus der Kurzarbeit wieder in ihre reguläre Arbeitszeit zurückkehren und dementsprechend auch wieder mehr Einkommen erzielen. Damit wird dann zumindest der Grundstein gelegt für eine nachhaltige Konsumsteigerung in der Zukunft. Denn letztlich können auf die Dauer nur Lohnzuwächse eine konjunkturell relevante konsumstimulierende Wirkung entfalten.